ILOn 103. Kansainvälisen työkonferenssin pakollista työtä koskevaan vuoden 1930 yleissopimukseen nro 29 liittyvä pöytäkirja sekä pakollisesta työstä vuonna 2014 annettu suositus
Suomen UNICEF keskittyy lausunnossaan tarkastelemaan kyseisen pöytäkirjan ja suosituksen lainsäädännöllisiä esteitä ja vastaavuutta lapsinäkökulmasta ja YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen asiantuntijajärjestönä kommentoi luonnosta erityisesti YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen pohjalta.
Ottaessamme lausunnossamme kantaa lapsen oikeuksien näkökulmasta, haluamme kuitenkin myös korostaa, että monilla lapsen vanhempiin kohdistuvilla päätöksillä on välillisiä vaikutuksia myös heidän lapsiinsa.
Lainsäädännölliset esteet
Suomen UNICEF ei näe yksiselitteisiä lainsäädännöllisiä esteitä ratifioida ILO yleissopimukseen nro 29 liittyvää pöytäkirjaa (jatkossa ILO:n pöytäkirja). Pelkkien lainsäädännöllisten esteiden muuttaminen ILO:n pöytäkirjaa vastaavaksi ei kuitenkaan kerro vielä pöytäkirjan täydestä toteuttamisesta. Pöytäkirja, ja etenkin pakollisesta työstä 2014 annettu suositus (jatkossa ILO:n suositus) edellyttää toimia, joista ei säädetä ainoastaan laeilla, vaan ohjeistuksin.
Ottaen huomioon, että kyseinen ILO yleissopimukseen nro 29 liittyvä pöytäkirja ja pakollisesta työstä 2014 annettu suositus liittyvät läheisesti maahanmuuttoon (vrt. esim. pöytäkirjan tekstin 10. kappale ”tietyillä työntekijäryhmillä, erityisesti maahanmuuttajilla, on muita suurempi riski joutua pakollisen työn uhreiksi”), on tärkeää ottaa huomioon nyt meneillään olevat, maahanmuuttoa koskevat hallituksen esitykset lakimuutoksiksi, ja näihin esityksiin kerätyt lausunnot. Lausunnoissa on tuotu esiin näiden lakiesitysten puutteita ja jopa vastaamattomuutta suhteessa mm. YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen, sekä useita heikkouksia hallintokäytännössä ja ohjeistuksissa.
Suomen UNICEF on yleisesti huolestunut siitä, että eri ministeriöiden valmistelemia hallituksen esityksiä lakien muuttamiseksi ei koordinoida tarpeeksi ja esitykset eivät keskustele keskenään. Erityisen haasteellista on tähän ILO:n pöytäkirjaan ja suositukseen liittyvä maahanmuuttoa sääntelevä lainsäädäntö, joka on muutenkin hajanaista ja jatkuvassa muutoksessa.
Tämän pöytäkirjan ja suosituksen vastuuministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö tuo toivottavasti esiin sisäasiainministeriölle, muutenkin kuin lausuntopyynnöin, näiden asiakirjojen sisältämät velvoitteet ja suositukset.
Sisäministeriö on tämän vuoden puolella antanut maahanmuuttoon liittyen mm. seuraavat hallituksen esitykset, joilla on yhteyksiä pakkotyöhön:
Hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain sekä säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä annetun lain muuttamisestakäytiin lausuntokierros, joka päättyi 28.3. (Lausuntopyyntö SM072:00/2011). Lasten säilöönottoa ei esityksessä kielletä täysin, vastoin hallituksen ohjelmaan kirjattua tavoitetta, ja lausuntoyhteenvedosta käykin ilmi [i], että lasten säilöönoton vain osittainen kielto nähdään hyvin ongelmallisena. Esityksessä on rajattu säilöönoton kielto vain ilman huoltajaa kansainvälistä suojelua hakevaan lapseen, eli täytäntöönpanokelpoisen kielteisen päätöksen saaneen lapsen säilöönotto olisi edelleen mahdollinen, samoin esimerkiksi lapsen, joka ei ole ymmärtänyt hakea turvapaikkaa. Lapsen kyky ja ymmärrys hakea turvapaikkaa on rajallinen, eikä voida olettaa lasten osaavan tätä tehdä. Tällaisia erittäin haavoittuvaisia lapsia voivat olla esimerkiksi ihmiskaupan uhrit. Hallituksen esitys on näin ristiriidassa nyt esitetyn ILO:n pöytäkirjan 3. artiklan kanssa, jossa todetaan, että ”Jokaisen jäsenvaltion on toteutettava tehokkaita toimenpiteitä kaikkien pakollisen työn uhrien tunnistamiseksi, vapauttamiseksi, suojelemiseksi, talteenottamiseksi (sana käännetty väärin, kts. kohta suomennoksen asianmukaisuus – pitäisi olla: kuntouttamiseksi ja uudelleen sijoittamiseksi) ja kuntouttamiseksi sekä muiden avun ja tuen muotojen tarjoamiseksi”. Hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle syysistuntokaudella 2014.
Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun lain ja ulkomaalaislain 52 b ja 52 c §:n muuttamisesta (Lausuntopyyntö SM008:00/2012) liittyy oleellisesti mahdolliseen pakkotyöhön. Muutoksen tavoitteena on selkiyttää ihmiskaupan uhrien tunnistamista ja auttamisjärjestelmää. Suomen UNICEF ilmaisi lausunnossaan tähän esitykseen pettymyksensä siihen, että ihmiskaupasta ei ole säädetty erillisessä laissa. Ihmiskaupan uhrien auttamista ja tunnistamista säätelevän lain nivominen yhteen kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta säätelevän lain kanssa on rajaavaa, eikä lisää tarkkaavaisuutta uhrien moninaisuuteen. Tällaisenaan esitettynä laki sitoo ihmiskaupan maiden rajat ylittävään, maahanmuuton kontekstiin, vaikka todellisuudessa ihmiskauppaan ja pakkotyöhön voi uhriutua kuka tahansa. Olisikin tärkeää kiinnittää huomiota ihmiskauppaan moninaisena ilmiönä: ihmiskaupan ja pakkotyön uhrit voivat olla myös suomalaisia.
Annettu hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta annetun lain ja ulkomaalaislain 52 b ja 52 c §:n muuttamisesta ei vastaa ILO:n pöytäkirjaa ja suositusta myöskään siinä ehdotettujen sosiaalipalvelujen osalta. Lakiesityksen 25§:n ja 26 §:n mukainen terveyspalveluiden tarjoaminen tilapäistä suojelua saavalle sekä kansainvälistä suojelua hakevalle lapselle ja ihmiskaupan uhrille on riittämätön, ja sosiaalipalvelut tulisi tarjota lapselle hänen maassaolostatuksestaan riippumatta, jotta edistettäisiin mahdollisuutta tunnistaa mahdolliset pakkotyön tai ihmiskaupan lapsiuhrit. Jokaisen lapsen oikeus kunnan terveys- ja sosiaalipalveluihin on ratkaisevaa ihmiskaupan uhrien tunnistamisen kannalta, sillä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut toimivat yhtenä keskeisistä paikoista, joissa lapsikaupan uhreja voidaan tunnistaa ja saattaa eteenpäin ILO:n pöytäkirjankin artiklan 4 edellyttämiin avun ja tuen muotoihin. Keskeinen riskiryhmä on nk. paperittomat lapset,joiden,THL:n sekä sosiaali- ja terveysministeriön tilaamassa selvityksessäkin [ii] todettu, oikeus sosiaali- ja terveydenhuoltoon ei tällä hetkellä vielä toteudu Suomessa.
YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaisesti lasta on aina kohdeltava ensisijaisesti ja kokonaisvaltaisesti lapsena, hänen maassaolostatuksestaan riippumatta ja oikeuden kunnan tarjoamiin terveyspalveluihin on lainvoimaisesti toteuduttava jokaisen lapsen kohdalla lapsen oikeuksien sopimuksen syrjimättömyyden periaatteen nojalla (LOS art. 2).
Ihmiskaupan ja pakkotyön osalta Suomen UNICEF muistuttaa myös kansallisen ihmiskaupparaportoijan 10.9.2014 julkaisemasta ihmiskaupparaportista [iii], jotta todetaan keskeisiä puutteita puuttumisessa seksikauppaan ja prostituutioon. Sen esiin nostamat haasteet on tarpeen huomioida ILO:n pöytäkirjaa ratifioitaessa ja suosituksia toimeenpantaessa. Raportti korostaa myös sitä, ettei ihmiskauppa ole ainoastaan ulkomaalais- tai rikoksentorjuntakysymys. Merkittävä osa uhreista on suomalaisia nuoria naisia ja alaikäisiä tyttöjä, jotka tarvitsevat nykyistä vahvempia sosiaali- ja terveyspalveluja. Raportissa nostetaan esiin myös Suomen UNICEFin tässä lausunnossa mainitsema heikkous lainsäädännön sekavuudesta ja toimintaohjeiden puuttumisista.
ILO:n pöytäkirjan ratifiointi edellyttää myös Suomessa toimivien ulkomaalaisten marjanpoimijoiden työsuhteen selventämistä. Suomen, houkutellessaan tänne työntekijöitä, on kannettava vastuu paitsi näistä työntekijöistä, myös työtekijöiden taakseen jättämästään perheestä. Suomen UNICEF harmitteli jo Maahanmuutto 2020 strategiaehdotuksen osalta (2013) sitä, että se ei huomioinut riittävästi maahanmuuton ja ihmisten työperäisen liikkuvuuden vaikutusta lapsiin, joiden perheistä on kyse. Lapsen oikeuksien toteutuminen maahanmuuton eri muotojen kohdalla tulee aina huomioida ja Suomea velvoittaa YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaate harkita ensisijaisesti lapsen etu kaikessa päätöksenteossa ja hallinnon toimissa (LOS art. 3 (1)). ILO:n pöytäkirjan vaatimaa toimintasuunnitelmaa tehtäessä olisikin huomioitava YK:n lapsen oikeuksien komiteankin esiin nostama huoli siitä, että valtiot eivät huomioi riittävästi näitä erityistilanteeseen jääneitä lapsia.
***
Nyt annetussa lausuntopyynnössä pyydettiin antamaan lausunto siitä, miten liitteenä oleva pöytäkirja sekä suositus vastaavat lainsäädäntömme ja käytäntömme, ja onko ratifioinnille lainsäädännöllisiä esteitä ja miten nämä esteet voitaisiin lainsäädännöllä ratkaista. Lainsäädännön esteiden poistaminen on minimitaso kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja muiden suositusten toimeenpanoksi, eikä sellaisenaan riittävä. Parempi koordinaatio lain valmisteluissa myös eri ministeriöiden kesken toisi koherenssia ja pitkäjänteisyyttä lain valmisteluun ja helpottaisi yhteisten ohjeistusten laadintaa.
Suomi on ratifioimassa lapsen oikeuksien sopimukseen valitusoikeutta koskevan lisäpöytäkirjan, josta annettaneen hallituksen esitys vielä tänä vuonna. Sen myötä lapsen oikeuksien sopimuksen painoarvo kasvaa ja kansallisen lainsäädännön vahva yhteneväisyys sen kanssa vähentää mahdollisia valituksia lapsen oikeuksien komitealle. Tämänkin vuoksi olisi todella tärkeää ja kaikkien työtä edistävää kehittää ihmisoikeussopimusten, joita koordinoi pääsääntöisesti ulkoministeriö, nyt ILO:n osalta työ- ja elinkeinoministeriö, ja muiden ministeriöiden tekemää lainsäädäntötyötä vuorovaikutteisemmaksi ja paremmin kansainvälisiä sitoumuksiamme vastaavaksi.
ILO:n pöytäkirja, artikla 1 ja 2, sekä suositus
Pöytäkirjan artiklat 1 ja 2, sekä suositus edellyttävät toimia, joita ei voi vain lainsäädännöllä edistää. Pöytäkirjaa ratifioitaessa pitää jo vastuuttaa taho, joka koordinoi vaaditun toimintasuunnitelman tekemisen, ja siinä edelleen tahot, jotka vastaavat artiklassa edellytettävästä opettamisesta ja kouluttamisesta, ja huomioida näiden koulutusta vaativien haavoittuvaisten ryhmien moninaisuus.
Suomennoksen asianmukaisuus
Nopeahkolla luvulla silmään osuivat seuraavia käännösheikkouksia pöytäkirjassa:
ILO:n pöytäkirjan teksti:
3. kappale, viimeinen lause ”estää ihmisarvoisen työn tarjoamisen kaikille” – ei vastaa alkuperäistä ”in the way of the achievement of decent work for all. Sana ”tarjota” heikentää alkuperäistä tekstiä ja sen tulisi olla tyyliin ”estää kaikkien saavuttamasta ihmisarvoinen työ.
9. kappaleessa pilkutus estää ymmärtämisen ”ja että ihmiskauppa pakollista työtä, johon voi kuulua seksuaalista hyväksikäyttöä, varten on…” tulisi olla ”ja että ihmiskauppa pakollista työtä varten, johon voi kuulua seksuaalista hyväksikäyttöä, on …”.
Artiklan 2 kohdan e) termi ”huolellisuus” ei vastaa tämän tyyppisissä yritysvastuuta koskevissa asioissa olevaa suomennosta termistä ”due diligence”. Se tulisi kääntää ”huolellisuusvelvoite”.
Artiklan 3 ensimmäisen kappaleen sanat ”talteenottamiseksi ja kuntouttamiseksi” on käännetty väärin sanoista ”recovery and rehabilitation”. Ne pitäisi kääntää ”kuntouttamiseksi ja uudelleen sijoittamiseksi”.
Suomennokset vaatinevatkin vielä tarkemman tarkistuksen.
Helsingissä 15.9.2014
Inka Hetemäki
Ohjelmajohtaja
Suomen UNICEF ry
[i] http://www.intermin.fi/download/54503_sailohanke_lausuntoyhteenveto_01072014.pdf?f45d0f002763d188
